Autoridades, empresarios y trabajadores celebraron con moderado optimismo el fallo preliminar del Departamento de Comercio de Estados Unidos (DOC). Entidad norteamericana reconoció que la industria salmonera no se está beneficiando con subsidios estatales.

Agentes del sector coincidieron al señalar que acción conjunta del gobierno chileno y de la Asociación de Productores de Salmón y Trucha fue fundamental en el logro de esta primera determinación.

Hay optimismo en nuestro país. El gobierno y la industria salmoneras se alzaron con la primera victoria en lo que algunos medios de prensa han llamado la 'Guerra del Salmón'. Lo cierto es que el fallo preliminar del Departamento de Comercio de Estados Unidos (DOC), no dejó indiferente a nadie. El Presidente de la República, canciller, ministros, embajadores y agregados comerciales, calificaron esta primera resolución como un buen precedente para las aspiraciones chilenas y una señal positiva respecto al desenlace final del proceso.

Si bien no se puede cantar victoria, al parecer la estrategia desarrolla por la Asociación de Productores de Salmón y el gobierno está funcionando. Con la 'americanización' del problema asociado al caso dumping, un grupo importante de legisladores, empresarios y comerciantes estadounidenses -en especial del estado de Florida- se ha sumado a la tesis chilena, defendiendo los intereses de millones de consumidores norteame­ricanos que hoy disfrutan los bene­ficios de un producto de alta calidad y precio razonable: el salmón Atlán­tico fresco producido en Chile.

Cinco meses han transcurrido desde que los productores de Maine - agrupados en la Coalición por un Comercio Atlántico Justo- presentaron ante las autoridades económicas de su país la acusación por subsidio y dumping en contra de sus pares chilenos. Cinco meses en los que gobierno y sector privado han trabajado de manera conjunta para defender el modelo exportador chileno del ataque injustificado de un pequeño grupo de productores norteamericanos.

Durante ese tiempo nuestros asociados han destinado recursos humanos y financieros para demostrar la inconsistencia de la denuncia. Con igual decisión, las autoridades han realizado campañas de disuasión en las más altas esferas internacional, especialmente en los complejos pasillos de Washington.

A través de los máximos dirigentes de la Asociación, los salmoneros chilenos realizaron una fuerte campaña de defensa entre los representantes políticos de Estados Unidos, los comerciantes vinculados a la cadena de distribución del salmón en ese país y agrupaciones empresariales.

Paralelamente el gobierno contrató a la oficina de abogados en la que participa el ex candidato presidencial republicano, Robert Dole, quien realizó un decidido lobby político en favor de causa chilena.

Este primer pronunciamiento del DOC ratifica que los esfuerzos realizados no han sido en vano. Sin embargo, la lógica del proceso indica que las posiciones triunfalistas pueden resultar nocivas.

Por eso, los agentes del sector coinciden al señalar que el trabajo conjunto entre al administración Frei y los representantes de la industria debe continuar ahora más que nunca. Sobretodo porque el próximo 8 de enero el DOC deberá pronunciarse preliminarmente acerca de la acusación de dumping que pende sobre los salmoneros chilenos.

Como lo plantea el director ejecutivo de Intesal, Daniel Rebolledo, la defensa continúa. 'El próximo 8 de enero el DOC se pronunciará preliminarmente sobre la denuncia de dumping. Hasta esa fecha, tanto empresarios, autoridades y fuerzas sociales relacionadas con la industria del salmón, tendrán que maximizar las acciones de disuasión, sólo con esta dinámica de trabajo lograremos los resultados que deseamos'.

Antecedentes de la Acusación

La acusación de dumping interpuesta por los productores norteamericanos de los estados de Washington, Maine y New Hampshire no es un problema desconocido para la industria salmonera chilena, ya que esta amenaza se mantenía latente desde hace tres años.

Un fundamento importante de la acusación es que los productores norteamericanos no han sido capa­ces de absorber la baja de precios a nivel mundial que ha experimentado el salmón en los últimos años, gracias a costos de producción más bajos y una mayor oferta a nivel mundial. Sus costos de operación son mayores debido a que están sujetos a la estacionalidad que les impone un clima adverso que limita su accionar y demora el desarrollo de los peces para alcanzar el tamaño de cosecha.

Por estas razones, los productores de EE.UU. recurrieron ante los organismos gubernamentales encargados de solucionar conflictos comerciales con otros países -el Departamento de Comercio (DOC) y a la Comisión de Comercio Internacional (ITC)- para que los proteja y, de esta manera, enmiende su falta de competitividad.

Los Planteamientos de la Acusación

La acusación fue presentada por una asociación temporal de los productores norteamericanos llamada Coalición para el Comercio Justo del Salmón (Fast, por sus siglas en inglés). Como sujeto acusado considera a las importaciones de salmón Atlántico fresco chileno en todas sus formas (excepto al salmón congelado, enlatado y ahumado). Consta de dos partes: por un lado, se acusa a los productores de estar realizando dumping y, por otro, de beneficiarse con subsidios estatales que no se enmarcarían dentro de las reglas de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Como períodos de investigación, en tanto, considera para el caso de los subsidios el año calendario 1996 y para el dumping el período comprendido entre abril de 1996 y marzo de 1997.

La acusación tiene una doble vertiente jurídica y política. Es un problema judicial, ya que un tribunal comercial decidirá si los productores están realizando prácticas desleales. Pero a la vez tiene un importante componente político, puesto que al acusar al gobierno chileno de otorgar subsidios ilícitos está cuestionando el modelo productivo y exportador sobre el cual Chile ha basado su desarrollo de los últimos 15 años.

De esta forma, la defensa chilena integrada apunta a atacar estas dos vertientes de la acusación, destacando su falta de fundamentos y, además, que su objetivo -aumentar el precio del salmón en el mercado norteamericano no se lograría y se provocarían una serie de trastornos a economías relacionadas tanto en Chile como en Estados Unidos.

Si bien la acusación menciona a nueve empresas chilenas, sus conse­cuencias afectan a todas las compañías que exportan a EE.UU., ya que las otras productoras no investigadas serán consideradas dentro de la categoría all others, a la que se impondrá el promedio obtenido en las empresas analizadas. Para solucionar sus problemas y compensar los precios a lo que consideran su justo valor -fair value- los productores norteamericanos piden a la ITC y al DOC que impongan sobretasas, para compensar la comercialización bajo el costo, y aranceles compensatorios, que anulen los subsidios que entregaría el gobierno chileno.

Existen tres mecanismos que considera la legislación antidumping norteamericana para probar el daño, uno de los cuales es el costo construido. Este consiste en construir el costo de las diferentes etapas de producción y comercialización y compararlo con el precio al cual se está comercializando el salmón fresco en el mercado de Estados Unidos. Otras opciones de comparación de ventas son el tercer mercado (el volumen vendido debe ser mayor al 5% de las ventas en EE.UU.) y el mercado interno (el mercado local debe ser mayor al 5% de las ventas en EE.UU.).

Basándose en un estudio realizado en 1995 por el Departamento de Comercio de Alaska, los acusadores plantean que sobre la base del valor construido se obtienen precios de venta normales de 2,24 dólares/libra para el salmón entero, 3,36 dólares/libra para los filetes y 3,11 dólares/libra para los steaks. En tanto, reclaman que los precios que son obtenidos actualmente son de 2,18 dólares/libra para el salmón entero, 3,01 dólares/libra para los filetes y 2,33 dólares/libra para los steaks. Por lo tanto, alegan que debe aplicarse un margen promedio ponderado sobre las exportaciones chilenas de salmón del Atlántico fresco.

El Argumento Chileno

Como contraparte a los argumentos antes expuestos por los salmoneros norteamericanos, los productores chilenos afirman categóricamente que no están haciendo dumping. Por el contrario, sus costos de producción más bajos -que en definitiva se traspasan a los consumidores- se basan en ventajas competitivas que los productores norteamericanos no poseen.

Por ejemplo, la pureza natural y la temperatura de las aguas sureñas, hacen que las bahías sean un hábitat ideal para la crianza y que sean la mejor forma de evitar la estacionalidad climática. Por otro lado, al ser Chile el mayor productor mundial de harina de pescado cuenta con alimento fabricado localmente, a costos convenientes y con disponibilidad total.

Por último, estas ventajas han sido potenciadas por una adecuada capacidad gerencial y una fuerza de trabajo que progresivamente se ha ido especializando a la incorporación de valor agregado en la producción.

Gracias al aprovechamiento de estas ventajas, la industria ha potenciado las posibilidades de crecimiento del mercado norteamericano a través de dos iniciativas. Por una parte, los productores chilenos introdujeron un nuevo producto, el filete sin espinas, «más amigable» para el consumidor. En segundo lugar, los salmoneros chilenos iniciaron y financiaron en su mayor parte la campaña genérica para consumo del salmón. Gracias a ambas iniciativas el consumo de salmón en Estados Unidos aumentó en más de tres veces. Además, los bajos precios del salmón no se deben a la acción concertada de los productores chilenos, sino que a una tendencia mundial producida por menores costos de producción y mayor oferta.

La segunda parte de la acusación afirma que los productores chilenos se benefician de una serie de subsidios que no se enmarcarían dentro de las reglas de la Organización Mundial de Comercio. Si bien en un principio solicitaron que se investigaran 28 programas, el Departamento de Comercio sólo acogió investigar a 20 (ver cuadro Nº 1).

CUADRO 1 PROGRAMAS INVESTIGADOS POR EL DOC

FUNDACIÓN CHILE:

- Ayuda para la instalación de empresas - Provisión de infraestructura - Soporte tecnológico

FONTEC

INTEC

- Programa de reconversión de deuda: - Capítulo XIX (capitalización de deuda externa). - Capítulo XVIII (capitalización de deuda externa).

PRO CHILE:

- Asistencia a promoción de exportaciones - Fondo de promoción de exportaciones

CORFO:

- Seguro de crédito para la exportación - Créditos a las exportaciones y financiamiento a largo plazo. - Ley 18.439 de límites a los créditos a la exportación.

Garantía estatal a los préstamos particulares.

- Ley 18.449: Exención de impuestos a timbres y estampillas. - Ley 18.634:

Pago diferido para bienes de capital. Crédito fiscal por adquisición de bienes de capital de fabricación nacional Rebaja de aranceles por maquinarias, en la medida que utilicen al menos 80% de materia prima nacional Deducciones de impuestos para exportadores

-Ley Navarino n° 18.392.

*Exención a los exportadores del impuesto del artículo 59 de la ley de renta.

- DFL 15. Subsidio de 20% a la inversión o reinversión. - Ley 18.480: Reintegro simplificado.

¿Qué dice Chile?

Los programas de asistencia alegados por los productores norteamericanosno son recurribles por varias razones . Por una parte, se enmarcan dentro de los parametros de la Organización Mundial de Comercio y otros nunca han sido ocupados por las empresas salmoneras . De hecho, ninguno de estos programas son especificos de la industria salmonícola.

Ineficacia de la acusación en el largo plazo

El primero de estos efectos es que, aun en el caso que los productores norteamericanos consigan la imposición de sobretasas y aranceles compensatorios que graven al salmón Atlántico fresco chileno, no lograrían el efecto de aumento de precios buscado. Esto, debido a que la caída de precios en EE.UU. es reflejo del mercado mundial y no de la acción de los productores chilenos para desplazar a los productores locales.

Según explican los economistas Felipe Larraín y Jorge Quiroz, «la tendencia de los precios a caer se continuará produciendo, ya que todavía hay varios ítemes de producción que pueden ser mejorados.(...) Es decir, aunque la acusación antidumping prospere, EE.UU. no podrá aislarse de las condiciones del mercado mundial».

Además, Larraín y Quiroz destacan que el mercado mundial del salmón es sumamente integrado, por lo que en la eventualidad de que la producción chilena deba reubicarse, la baja de precios en otros países también redundaría en Estados Unidos disminuyendo rápidamente el efecto temporal de corrección de precios que los elevó y, obviamente, no lograrán las ganancias proyectadas.

Pero en la normalización de los precios después del aumento general, también influye que los productores norteamericanos sólo abastecen el 15% de la demanda interna, por lo que forzosamente deben recurrir a otros proveedores que tienen mayores ventajas competitivas -y por consiguiente una mayor capacidad de producción- para satisfacer la demanda.

Un segundo efecto negativo de la acusación es el que produciría en el volumen de consumo de este alimento en Estados Unidos. Gracias a la campaña genérica realizada en este país y a la introducción del filete sin espinas -ambas actividades realizadas por los productores chilenos-, la demanda por salmón se duplicó en sólo tres años alcanzando hoy 1,4 libras per cápita anuales. En caso de que la acusación fuera aprobada y aumentaran los precios -aunque fuera en forma temporal-, gran parte de los nuevos consumidores de salmón lo reemplazarían por otra fuente de proteínas más barata como carne y pollo, golpeando a todos los productores sin distinción.

Un tercer elemento que demuestra la ineficacia de la acusación en el largo plazo es el hecho que los productos comercializados -y por lo tanto los mercados abastecidos- por los productores chilenos y norteamericanos son diferentes. Los salmoneros norteamericanos venden salmón entero y por ello sus mayores clientes son los restaurantes y tiendas más exclusivos de los estados de Maine, Washington y New Hampshire. El salmón chileno, en tanto, es comercializado bajo la modalidad de filete sin espinas, que se caracteriza por ser más amigable para el consumidor masivo. Por ello sus clientes son las grandes cadenas de supermercados y de restaurantes que requieren productos de fácil elaboración y de mayor valor agrega­do. Por ello, gravar a los productos chilenos tampoco redundaría en un beneficio para el salmón norteamericano.

Más Daño que Beneficios

Aparte de los efectos destacados en el acápite anterior, también se debe destacar que la concreción de sobretasas y aranceles compensatorios creará una serie de efectos que no sólo dañarán seriamente a la industria en Chile -y por ende las fuentes laborales y la economía de las regiones X, XI y XII-, sino a actividades relacionadas que funcionan en nuestro país y en Estados Unidos.

Problemas de carga: La salmonicultura es una de las actividades que genera mayor cantidad de fletes aéreos, con un promedio semanal de 800 toneladas. Las proyecciones indican que durante 1997 deberán ser exportadas 100 mil toneladas de carga a Estados Unidos por el aeropuerto de Santiago. De ellas, el 60% estará compuesta por envíos de salmón, los que generarán un ingreso de US$ 50 millones de dólares para las líneas aéreas. Pero la eventual concreción de la denuncia no sólo afectará los ingresos de estas compañías. Como consecuencia colateral se debería producir una baja en las frecuencias de vuelos y, por lo tanto, un aumento del costo de los fletes, los tiempos de tránsito y, eventualmente, falta de espacio de carga durante la temporada alta de otras exportaciones como las de frutas y también para las importaciones a Chile desde EE.UU.

Disminución de la reconversión laboral y productiva: Durante sus 15 años de existencia, la salmonicultura ha adquirido desde otras actividades, como la pesca artesanal, a parte importante de su fuerza laboral. En caso que se produzca algún perjuicio en las empresas, y por ende cesantía, esta fuerza laboral no podría ser absorbida nuevamente por sus ocupaciones de origen. Debido al agotamiento de importantes pesquerías de la zona sur, al trasladarse los trabajadores las frecuencias de salida de cada bote pesquero -que hoy oscilan entre 6 y 8 al mes- se reducirían drásticamente a la mitad. Estas cifras se hacen aún más representativas si se considera que la salmonicultura es actualmente el rubro más importante de las exportaciones pesqueras de Chile con más del 40% de las exportaciones sectoriales, por un valor que superó los US$ 400 millones en el primer semestre de 1997.

CUADRO 2 ALGUNOS CONCEPTOS LEGALES

¿QUE SIGNIFICA DUMPING?

El Dumping, o la venta de productos a un 'valor menor del justo', se define como la venta en Estados Unidos de un producto a un precio menor al cual se vende en el mercado del país de origen, luego de los ajustes pertinentes por diferencias de calidad, volumen de compra y circunstancias de venta.

BREVE RESEÑA DE LA LEY

La primera normativa antidumping de Estados Unidos se remonta a 1921. Esta ley sirvió de mode­lo para la Ley Arancelaria de 1930 y como borrador para el artículo sobre dumping que EE.UU. propuso durante las negociaciones para crear la Organización de Comercio Internacional, y que luego se transformó en el Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio de 1947 (GATT). Posteriormente, la Ley Antidumping fue enmendada mediante decretos en 1988, 1990 y 1994. Esta última modificación se hizo efectiva el 1 de enero de 1995, implementándose algunos de los cambios requeridos en los Acuerdos de la Ronda de Uruguay.

¿CÓMO OPERA LA LEY ANTIDUMPING?

De acuerdo a la legislación norteamericana, las solicitudes para la aplicación de las leyes antidumping o de derechos compensatorios pueden presentarse ante el Departamento de Comercio (DOC) o la Comisión Internacional de Comercio de Estados Unidos, aduciendo que una industria americana está siendo amenazada o es afectada materialmente; o que la creación de una industria está siendo retrasada debido a que productos importados se están vendiendo a un valor menor que el justo o están recibiendo subsidios.